한국과 인도태평양 전략

 

인도-태평양 전략과 한국에 관하여 미국의 전략 연구소 CSIS에서 기고한 보고서를 소개합니다. 한국의 신남방정책(NSP)와 미국이 주도하는 인도태평양 전략의 자연스러운 연계가 필요하다는 요지입니다.

 

 

South Korea and the Free and Open Indo-Pacific Strategy

 

July 20, 2020

"한국과 인도태평양 전략" 

 

 

※ FOIP '자유롭고 열린 인도-태평양'(free and open Indo-Pacific), 이하 '인도태평양 전략'으로 칭함.

 

2017년 트럼프 행정부는 자유롭고 개방적인 인도-태평양(FOIP) 전략을 공개했다. 미국 정부가 향후 2년간 FOIP 전략의 세부사항을 쏟아내자 일본 호주 인도 동남아국가연합(ASEAN) 등 미국의 동맹국 및 파트너들도 FOIP에 대한 독자적인 접근법을 구체화, 강화, 동기화했다. 

 

한편 미국의 가까운 동맹국인 한국은 다른 지역 동맹국들과 달리 인도-태평양 개념을 더디게 수용해 왔다. 인도-태평양 프레임워크 채택에 대한 한국 정부의 완강함을 설명하는 것은 무엇이며, 미중 경쟁이 심화됨에 따라 문재인 정부가 FOIP 가입을 위한 더 큰 여지를 만들 수 있을까?

 

 이 브리핑은 이러한 질문들을 다루면서 한국의 신남방정책(NSP)과 인도-태평양 지역에서의 한미 협력 가능성을 강조한다.

 

---

 

□ 인도태평양 전략 공개

 

FOIP 개념은 트럼프 행정부의 FOIP 전략을 미리 짜는 것이다. 아베 신조(安倍晋三) 총리는 2016년 8월 제6차 도쿄 아프리카 개발 국제회의 연설에서 일본판 FOIP를 처음 밝혔다. 마찬가지로 호주는 2016년 국방백서와 2017년 외교정책 백서를 통해 인도-태평양의 개념을 요약했다. 

 

캔버라는 그 이후 정책 연설에 FOIP를 두드러지게 등장시켰다. 인도의 동방정책도 인도-태평양 전략으로 바뀌었다. 뒤처지지 않기 위해 아세안은 2019년 6월 '아세안 인도-태평양 전망'(

“ASEAN Outlook on the Indo-Pacific”)

을 내놓으며 FOIP에 대한 입장을 더욱 분명히 했다.

 

차이는 존재하지만, 다양한 인도-태평양 접근법에 대해 여러 가지 융합 지점이 나타난다. 인도-태평양 정책에 대한 각 국가(또는 아세안의 경우 조직) 성명에는 규칙 기반 질서, 경제적 번영 및 (하위) 지역 간 연결 강화에 대한 언급이 나와 있다. 

 

호주, 일본, 인도, 미국도 아베 총리가 한때 '아시아의 민주적 안보 다이아몬드'라고 표현했던 구성에서 '민주적 가치와 원칙을 공유하겠다'는 의지를 강조하며 2017년부터 '4각 안보 대화'를 부활시켰다.

 

이러한 이유로, 한국과 같은 굳건한 민주적인 미국의 동맹국이 쿼드 밖에 남아 있을 뿐만 아니라, 현재 이 지역의 다른 동맹국들과 파트너들의 외교 정책 담론 전반에 스며들어 있는 인도-태평양 언어 채택을 꺼리는 것처럼 보이는 것은 여전히 수수께끼로 남아 있다.

 

 

 

---

300x250

□ 일본의 컨셉?

 

일부 분석가들은 한국과 일본 사이의 긴장이 한국이 FOIP 프레임워크를 완전히 수용하는 것을 막았다는 것을 시사했다. 실제로, 쿼드와 FOIP의 초기 공식은 일본과 연관되어 있었다. 

 

쿼드는 2004년 인도네시아 해안에서 발생한 참혹한 쓰나미에 대한 대응에서 기원을 찾았지만 아베 신조 총리는 2006년 '자유와 번영의 아크'를 제시하며 쿼드 구성에 '이념적 요소'를 제시했다. 2007년 아베 총리가 태평양과 인도양의 '역동적 결합'에 대해 언급한 FOIP 개념을 '자유와 번영의 바다'로 초기에 언급하기도 했다.

 

한국이 FOIP 개념을 채택하기를 꺼리는 데는 양국의 긴장과 국가의 자존심이 어느 정도 작용했다고 보는 것이 타당할지 모르지만, 이것은 한국이 인도-태평양 전략에 대해 양면성을 갖게 한 주된 동인은 아니다.

 

트럼프 행정부가 2017년 FOIP를 지지한 것은 물론, FOIP 서사적 완성에 호주가 상당한 기여를 한 것도 FOIP 프레임워크의 다자적 성격을 반영한 것이다. 이 FOIP개념은 일본을 포함한 어떤 국가도 사적으로 소유하지 않는다. 

 

게다가 다른 정황 요인도 있다. 국내 혼란 요인인데 2016년 박근혜 전 대통령의 탄핵과 남북 평화 관계에 대한 문재인 정부의 애착 또한 FOIP에 대한 서울의 일견 미온적 대응에 기여했다.

 

---

 

□ 중국 도전과 외교 정책의 자율성

 

상황이나 국내 정치적 이유를 넘어 FOIP에 대한 한국정부의 정책적 (모호한) 입장을 주도하는 요인은 중국과 문재인 정부의 정책 자율화 욕망에 기반한다. 중국은 FOIP와 쿼드를 미국과 동맹국들에 의한 균형 전략으로 보고 있다. 

 

FOIP의 핵심은 중국의 부상하는 힘과 지역적 영향력을 억제하는 데 있다. 문재인 정부가 FOIP를 미·중 간 지정학적 경쟁으로 인한 전략으로 이해하는 것도 같은 맥락이다. 그러므로 FOIP를 채택하는 것은 한국의 최대 무역 상대국이자 한국 평화 체제 구축의 주요 이해관계자인 중국과의 관계를 복잡하게 만들 것이다.

 

다른 지역 행위자들은 마찬가지로 중국의 도전에 직면해 있고 미국과 중국 사이의 위험회피에 의존함으로써 부분적으로 이 딜레마를 해결했다. 그러나 한국에게는 딜레마가 더 깊다. 수세기 동안, 한국은 강대국의 바다 사이에서 자치권을 유지하기 위해 애썼다. 

 

19세기에 한국은 일본, 러시아, 중국의 정치적 책략에 굴복했다. 20세기에 한국은 말 그대로 소련과 미국에 의해 분단되었다가 전쟁의 희생양이 되었다. 이제 21세기에 한국은 미국과 중국 사이에 벌어지고 있는 신냉전에 점점 더 말려드는 것을 보고 있다. 이 딜레마의 원인은 외교 정책의 자율성을 보다 더 증진하는 것이다. 

 

한 강대국에 기댄다는 압박에도 불구하고 미국과 중국 사이에서 선택해야 한다는 서사는 잘못된 이분법이다. 문재인 정부는 한미동맹을 계속 고수하고 있다. 그러나 FOIP 프레임워크에 있어서는 미국의 다른 동맹국들만큼 내실화하지 않았다. 대신 한국은 FOIP에 대해 조용하고 외교적 지원을 제공함으로써 미-중 교착상태를 조심히 넘나들고 있다.

 

---

 

□ 한국의 신남방 정책

 

한국은 FOIP와는 별개로 독자적인 외교 정책 전략을 수립하려고 한다. 그러나 문 정부는 외교 정책에 있어 강대국의 제약과 심화되는 중-미의 경쟁 구도를 인식하고 있다. 

 

예를 들어, 진보적인 목소리들에도 불구하고, 청와대는 대북 정책을 조율하고 제재 체제를 보존하기 위해 미국과 긴밀히 협력해왔다. 중국에 대해서는 지나친 반감을 사지 않기 위해 FOIP에 참여에 미온적이다.

 

문재인이 당선 이후 미국의 사드(THAAD·고고도미사일방어체계) 한반도 배치를 허용한 뒤 2017년 중국이 한국 상품 구입과 관광을 금지하며 보복하면서 한국은 쓰디쓴 교훈을 얻었다.

 

중국의 보복으로인해 한국은 경제와 전략에 있어서 다양한 선택권을 찾게 되었다. 이를 위해 2017년 말 문재인 정부는 아세안 10개 회원국 및 인도와의 유대 강화를 위한 신남방정책(NSP)을 출범시켰다.

 

문 대통령은 취임 후 첫 2년 동안 한국 대통령으로는 처음으로 아세안 10개국을 모두 방문했다. 문 대통령은 2019년 부산에서 열린 한(韓)-아세안 수교 30주년을 기념하는 한-아세안 정상회의에도 모든 아세안 국가원수들을 초청했다. 

 

문 대통령은 나렌드라 모디 인도 대통령과 NSP와 인도의 동방정책을 연계하는 방안을 논의했다. 또한 양국 교역과 투자, 국민 대 국민 관계 증진을 위해 노력해왔다. 동북아를 넘어 역내 파트너십을 강화함으로써 중국의 경제 폭력과 미·중 무역마찰로 인한 한국의 잠재적 취약성을 완화할 수도 있다.

 

 

728x90

---

 

□ 인도태평양 전략과 신남방 정책에 관한 연구

 

NSP는 미국의 인도-태평양 전략과 유사하게 한국의 외교 정책 우선순위를 서쪽으로 확장한다. 독자적 지역전략에서 FOIP를 회피했음에도 불구하고, NSP와 FOIP의 중복 가능성은 워싱턴과 서울에서 사라지지 않고 있다. 

 

2018년 12월 열린 제3차 한·미 고위급 경제대화에서 양측은 "신남방정책과 인도·태평양 전략 이행에 더욱 긴밀히 협력하는 방안을 논의했다"고 밝혔다. 미 국무부는 2019년 11월 한국의 NSP를 인정한 FOIP 관련 첫 주요 공개 보고서도 발간했다.

 

같은 달 한미 양국은 동남아와 태평양 제도 정책 조율을 위한 의도적인 조치로 '신남방정책과 인도태평양 전략의 협력 증진을 위해 함께 노력한다'는 제목의 공동 팩트 시트를 발표했다. 이 자료표는 국민, 번영, 평화라는 NSP의 3대 축을 미국 FOIP 전략의 핵심 요소들과 (호환성 있게) 통합하였다. 

 

예를 들어, NSP의 번영의 축 아래, 미국과 한국은 에너지, 인프라 및 개발, 디지털 경제에 맞춘 계획과 조치를 통해 두 나라가 번영을 촉진할 수 있는 분야를 확인했는데, 이는 미국이 FOIP의 경제 전략의 중심이라고 주장해 온 세 가지 현안과 같다.

 

마찬가지로 NSP의 또 다른 핵심 축인 '국민' 부분이 FOIP의 훌륭한 통치및 시민사회에 대한 지원 메시지와 융합되어 있다. 이를 위해 USAID와 한국 외교부는 2019년 9월 30일 여성의 역량강화, 청소년, 보건, 교육 등 분야의 개발협력을 강화하는 내용의 양해각서를 체결했다.

 

그러나 이 논의의 많은 부분에서 전략전선에 대한, 특히 고질적인 안보문제에 대한 융합점이 없다. 다른 전문가들도 NSP의 평화기둥은 이 세 가지 중 가장 발전이 덜한 것으로 남아 있다는 점에 주목한다. 

 

아산연구원 이재현 교수는 "안보-정치협력이 아세안과 한국의 경제사회문화협력에 비해 크게 뒤쳐지고 있다"고 주장한다. 아세안은 또한 외부 세력의 안보 문제에 말려드는 것에 민감한 나머지 전통적인 안보 문제를 회피하는 경향이 있다.

 

(*전통적인 안보 : 군사, 평화 관련,*비전통적인 안보 : 보건, 자연재해,자원)

 

그렇다면 NSP의 하나의 축인 '평화'의 진전이 미흡하다는 점을 감안할 때 NSP와 FOIP의 전략적 연계가 초국가적 범죄, 유행성 전염병, 자연재해, 수자원 관리 등 비전통적 안보 문제등에 국한되어 버릴 수 밖에 없다.

 

---

 

□ 인도태평양 전략에 기대기

 

FOIP 개념을 외교정책 어젠다로 제도화하지는 않더라도 한국이 FOIP에 대한 담론을 확대할지는 미지수다. 현재 FOIP에 대한 한국의 지원은 인도-태평양 지역의 NSP 시행을 통해 연결된다. 

 

그러나 한국은 FOIP를 중심으로 한 다자간 논의에 대해 팁을 주고 대신 FOIP가 주도하는 공동 이니셔티브에 대한 참여를 주로 경제사회문화적 협력 형태로 제한함으로써 중국과의 갈등 회피 전략을 추구해 왔다.

 

불행하게도, 이 지역에서 중국인들의 주장이 수그러들지 않고 있어, 한국이 전략적으로 고립되지 않고 FOIP의 전략적인 측면으로부터 거리를 두는 것이 정치적으로 더 어려워지고 있다. 더욱 우려되는 것은, 최근 브루킹스 보고서는 중국이 한미 동맹의 인식 차이를 계속 악용할 것이라고 경고하고 있다.

 

한국 정부가 베이징을 건너뛰기를 꺼리고 있음에도 불구하고, 2019년 12월 퓨 리서치 센터 여론 조사는 한국인의 63%가 중국에 대해 부정적인 견해를 가지고 있다는 것을 보여주었다. 

 

이 지역에서 중국에 대해 더 부정적인 태도를 보인 나라는 일본뿐이었다. 따라서 시간이 흐르면서 한국은 점차적으로 FOIP와 "네트워크화된 보안 아키텍처"의 비전에 보다 밀접하게 대응하여 중국의 침략을 억제하고, 안정성을 유지하고, 해양 공간에 대한 접근을 보장할 수 있게 될 것이다. 

 

예를 들어, 한국은 최근 COVID-19 경제 문제를 해결하기 위해 "Quad Plus"의 컨퍼런스 콜에 참여하였다. 한국은 외교 정책의 자율성을 추구할 수는 있지만 자국의 국익을 희생시키지는 않는다.

 

당분간 문 대통령과 트럼프 정부는 NSP와 FOIP 간 시너지를 계속 구축해 나갈 수 있는데, 아마도 협력적 안보 이슈를 해결하기 위한 벤치마킹으로 아세안 인도-태평양 전망(ASEAN Outlook on Indu-Pacific, AOIP)을 활용할 수 있을 것이다. 

 

문 정부가 AOIP에 축복을 내린 것도 부분적으로는 AOIP를 통해, 한국이 중국과 전략적 대립을 회피하고 있기 때문이다. 그럼에도 불구하고 AOIP에서 해양 협력은 아세안의 주요 관심 분야 중 하나이다. 

 

한국이 미국과 함께 항행의 자유(FONOP)에 조만간 참여할 가능성은 낮지만, 문재인 정부는 해양영역이라는 아세안의 역점과 인도태평양의 '발전하는 지역 개편'의 관련성을 높이 인식하고 있다.

 

 

 

---

 

□ 결론 

 

 

NSP의 대통령 직속 위원회는 "NSP 2.0"을 올해 안에 내놓는 것을 목표로 하고 있다. 문재인 정부는 NSP를 동남아 파트너 및 인도와 함께 하기 위한 보다 구체적인 공동행동으로 간소화할 것으로 보인다. NSP 2.0이 '평화'라는 즉 전통적인 안보 건에 추가적인 힘을 실어줄지는 미지수다.  

 

평화기축 아래 안보협력에 더 큰 관심을 갖게 되면 미국과 한국이 인도-태평양 협력을 보다 쉽게 확대하고 NSP를 FOIP 개념에 더 잘 끼워 맞추는 데 도움이 될 것이다. 

 

2019 USAID-MOFA 양해각서(MOU)에 명시된 개발 이니셔티브를 이행하는 것을 넘어, NSP를 통해 한-미 동맹과 그 중간자의 지위를 어떻게 활용하여 지역의 안보 아키텍처와 인도-태평양 프레임워크에 기여할 수 있을지가 한국 정부가 고려해야 하는 큰 그림일 것이다.